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Il valore del lavoro nella Costituzione. Storia e paradossi | di Simonetta Colaiori

Il rischio dell’imbarbarimento dei Principi Costituzionali

ll Lavoro costituisce il perno fondamentale intorno al quale ruota il nostro ordinamento costituzionale. Nel momento in cui i nostri Padri Costituenti identificarono nel Lavoro il valore fondante della Repubblica ne sublimarono nello stesso tempo essenza e sostanza.

L’articolo 1 della Carta Costituzionale, nel condensare tale concetto in poche e pregnanti parole,  costituisce quindi una sorta di “manifesto” del Lavoro, assurto ad elemento essenziale nonché basilare della vita sociale, civile e democratica della “Nazione Italia”,  quel Paese che doveva e voleva risorgere dalle ceneri grigie del fascismo e dallo sventurato flagello del periodo bellico e che, con tutte le proprie energie, rivendicava una identità socio-politica coerente con i propri valori storici, patriottici e culturali. 

Nei Principi fondamentali della Costituzione si parla ancora di lavoro.  L’articolo  4 sancisce il diritto al lavoro per tutti i cittadini ed attribuisce allo Stato il compito di  promuovere le condizioni che rendano effettivo l’esercizio di questo diritto.  Il Lavoro, nel contempo, viene inteso anche come un dovere cui il cittadino deve adempiere in quanto riconosciuto come “una attività o una funzione che concorre al progresso materiale e spirituale della società”.

La Costituzione non si limita a teorizzare il valore del Lavoro ma lo rende straordinariamente meritevole di un’attenzione eccezionale. In buona sostanza, stiamo parlando di un vero e proprio testo sacro del Lavoro, nel quale sono espressi assiomi fondamentali che, in virtù del rango della fonte stessa, costituiscono i capisaldi – ineccepibili, inattaccabili e incontrovertibili –   della disciplina e della regolamentazione del lavoro sul piano pratico. Nella Carta sono delineati con estrema esattezza e analoga precisione tutti quei fondamentali principi di salvaguardia e di tutela dei lavoratori, che costituiscono poi la base delle molteplici normative che hanno interessato negli anni a seguire il lavoro, sia privato sia pubblico.

E proprio attraverso il riconoscimento di tutta una serie di diritti inattaccabili ed indiscutibili che la Costituzione – in una visione astrattamente personificata – si pone come un manto protettivo che avvolge il Lavoro onde assicurarne la piena e necessaria salvaguardia. 

Nello specifico, l’articolo 35 impone allo Stato di tutelare il lavoro in tutte le sue forme nonché di curare e migliorare la formazione professionale  dei lavoratori, mentre i successivi articoli 36 e 37 riconoscono ai lavoratore tutta una serie di diritti fondamentali, in primis quello di godere di una retribuzione sufficiente ad assicurare a sé ed alla famiglia una esistenza  libera e  dignitosa e, a seguire, quelli volti a tutelare i lavoratori dallo sfruttamento,  con riferimento alla durata massima della giornata lavorativa, al riposo settimanale e alle ferie annuali retribuite, al limite minimo di età per potere essere impiegati nel lavoro, alla salvaguardia delle donne lavoratrici sia in termini di uguaglianza dei diritti sia in quelli di garanzia del ruolo di madre.

L’articolo 38 introduce, quindi, i diritti alla previdenza ed alla assistenza nei casi di infortunio, malattia, invalidità o vecchiaia, disoccupazione involontaria mentre con l’articolo 39 vengono tutelati i diritti e la libertà sindacale. Pertanto, ai Sindacati, rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, è riconosciuto il diritto di stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. Il diritto di sciopero è, infine, riconosciuto dall’articolo 40.

La Carta Costituzionale, inoltre, con due appositi articoli – il 97 e il 98 – qualifica in modo specifico l’essenza e la peculiarità del lavoro pubblico.

In particolare, la previsione contenuta nell’articolo 98, secondo la quale “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” conferisce al lavoro pubblico una connotazione specialistica rendendo anche più esplicito il significato dell’articolo 54, che impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche “il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”. 

Il connubio tra le due previsioni colloca l’impiego pubblico in una sfera prettamente pubblicistica e lo rende paradigma sul quale declinare le esigenze di perseguimento degli scopi istituzionali e la salvaguardia dell’interesse pubblico. 

In estrema sintesi, se da una parte la Carta Costituzionale conferisce valore supremo ai principi di libertà, uguaglianza, giustizia, garantendo allo stesso tempo la difesa dei diritti individuali della persona umana quale membro di una società organizzata in cui vanno assicurate le tutele del lavoro, della salute, della previdenza, dell’istruzione, della legalità, dell’assistenza sociale, dall’altra essa implica l’esistenza di una organizzazione amministrativa “super partes” deputata a tali scopi.

E per il perseguimento di tali finalità la nostra Costituzione, come peraltro tutte quelle degli altri Stati nate nel secondo dopoguerra, ha individuato un modello di Pubblica Amministrazione che, proprio in virtù della sua nobile funzione, deve essere improntata a criteri che ne assicurino imparzialità e buon funzionamento, ad iniziare dalla selezione e dal tipo di rapporto di lavoro di coloro che vi operano.

E’, dunque, in tale contesto che devono essere inquadrati quei doveri di esclusività e di fedeltà richiesti ai dipendenti pubblici che, unitamente al principio dell’accesso tramite pubblico concorso, rendono palpabile l’essenza costituzionale degli impieghi pubblici.

Dal 1947 a oggi, nel corso dei quasi settant’anni trascorsi dalla promulgazione della Carta Costituzionale, il Pubblico Impiego ha subìto delle importanti trasformazioni.

Globalmente “pubblicistico” ab initio, è rimasto regolamentato in ogni suo aspetto per circa 35 anni dal testo unico n. 3 del 1957.  Quindi, il legislatore degli anni ’90 ha compiuto la lunga opera di “privatizzazione” del rapporto di lavoro pubblico che, se da una parte ha armonizzato la normativa del lavoro pubblico con quella del lavoro privato, dall’altra ha mantenuto inalterati gli elementi distintivi fondamentali del Pubblico Impiego, in ossequio a quei principi costituzionali che ne hanno permeato l’essenza e a cui abbiamo fatto cenno più sopra.

La c.d. privatizzazione, culminata con l’emanazione del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ha introdotto nel Pubblico Impiego tratti significativi del mondo del lavoro privato, a partire dalla contrattazione di primo e di secondo livello, alle quali è stata demandata la regolazione degli aspetti retributivi e normativi del rapporto di lavoro. In buona sostanza il legislatore, attraverso un percorso lungo e articolato, è riuscito ad attuare un’ottima sintesi tra i tratti peculiari del lavoro pubblico e gli aspetti caratterizzanti di quello privato, salvaguardando il valore costituzionale del rapporto di lavoro nella Pubblica Amministrazione.

Tuttavia, con l’avvento della Riforma del 2009, che porta la firma dell’allora Ministro della Funzione Pubblica Renato Brunetta, quel lungo processo di  privatizzazione del rapporto di lavoro che aveva caratterizzato gli anni ’90 è stato sostanzialmente e paradossalmente vanificato, a causa dello svilimento di quella “contrattualizzazione” che si era fino a quel momento concretizzata per lo più nell’esistenza di una fonte di regolamentazione di tipo pattizio e come tale evincibile dalle norme che regolano la contrattazione collettiva nonché dai principi del codice civile.

La Riforma Brunetta, modificando in modo significativo il rapporto di lavoro nel pubblico impiego – tanto nella sua natura quanto nella sua struttura ontologica – ha dato così vita ad una sorta di “ibrido”.

Infatti, seppure il rapporto di lavoro pubblico sia rimasto contrattualizzato, è del tutto evidente come, in presenza  di una  nuova  ripartizione tra materie riservate alla legge statale e quelle demandate alla contrattazione collettiva, con l’aggravante della potestà attribuita al legislatore di  modificarne unilateralmente aspetti  e tratti distintivi, la c.d. “contrattualizzazione” abbia lasciato il posto ad una sostanziale “ripubblicizzazione”, in chiave autoritativa, del rapporto di pubblico impiego, finalizzata a comprimere il più possibile gli interessi dei lavoratori pubblici.

In buona sostanza, l’intervento del legislatore sull’assetto delle fonti che disciplinano il rapporto di lavoro pubblico è stato dirompente. Ma è palesemente lampante la forte contraddizione presente nell’impianto normativo della legge delega n. 15 e del decreto legislativo n. 150 del 2009 nel momento in cui l’obiettivo dichiarato, che era quello di realizzare una convergenza tra il sistema delle relazioni sindacali e della contrattazione tra settore pubblico e settore privato, viene perseguito comprimendo proprio il perimetro e gli spazi negoziali e svuotando di contenuti il terreno della contrattazione collettiva. Di fatto, dunque, la riforma ha perseguito una finalità opposta rispetto alla manifestazione d’intenti, creando un vero e proprio spartiacque tra il sistema del lavoro pubblico ed il modello del lavoro privato.

La Riforma Brunetta ha notevolmente svilito la professionalità e il ruolo dei dipendenti pubblici con una serie di interventi fortemente penalizzanti, cui hanno fatto poi seguito ulteriori disposizioni (quali il blocco delle retribuzioni e dei contratti e la mobilità d’ufficio) fortemente demotivanti e lesivi della dignità dei lavoratori delle amministrazioni pubbliche, sottraendo loro la rispettabilità e il prestigio che le stesse norme di rango costituzionale gli avevano riconosciuto.

In particolare, il reiterarsi del blocco della contrattazione ha leso dei principi costituzionali  fondanti, in primis quelli contenuti negli articoli 3 (pari dignità dei lavoratori pubblici e privati), 36 (diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro), 39 (diritti sindacali) e 97 (buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione), tanto è che la Corte Costituzionale, pur riconoscendo alle prime misure di spending review sugli stipendi dei dipendenti pubblici un carattere di eccezionalità per fronteggiare la crisi, ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale della norme che le hanno reiterate e che hanno prorogato il blocco retributivo, considerando non giustificabile il consolidamento di una norma di carattere prettamente emergenziale.

Peraltro, la tutela del lavoro rientra tra i principi fondamentali sanciti dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. In particolare, l’art. 31 prevede che “ogni lavoratore ha diritto a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose”.

E’ di evidenza palmare come il concetto di dignità del lavoratore mal si coniughi con lo svilimento degli aspetti retributivi del rapporto di lavoro, con la frustrazione delle sue aspettative e con l’impossibilità di condurre una vita dignitosa per sé e per la sua famiglia.

Con particolare riferimento all’art. 39 della Costituzione, il prolungamento del blocco retributivo ha suscitato notevoli perplessità circa la legittimità di una disposizione di legge che, in modo autoritativo e senza il consenso delle parti, ha congelato la libertà di contrattazione, riconosciuta dalla Carta Costituzionale, sterilizzandone per di più gli sviluppi temporali.

E’ palesemente manifesto che il blocco della contrattazione e la conseguente sospensione degli incrementi contrattuali individuali, senza alcuna possibilità di recupero, abbia costituito una anomalia giuridicamente discutibile. Infatti, il fermo contrattuale temporaneo, motivato dalle esigenze di contenimento della spesa pubblica, nel momento in cui ha teso a trasformarsi in una prassi, non poteva che assumere connotati di irragionevolezza, come peraltro confermato da varie sentenze degli organi di giustizia amministrativa.

E proprio dalla giurisprudenza amministrativa sono emersi anche tratti di violazione del principio di uguaglianza in considerazione del diverso trattamento riservato per altri redditi da  lavoro (autonomo o dipendente privato), non essendo rinvenibile alcuna ragione e/o giustificazione in virtù della quale “i lavoratori del settore privato (dipendenti o autonomi) non debbano essere  assoggettati a riduzioni stipendiali, con corrispondente introito a vantaggio dell’Erario”,  tenuto anche conto che le retribuzioni del settore privato, “specialmente ai livelli  dirigenziali e manageriali delle imprese, per non parlare dei professionisti più facoltosi (ad  esempio i notai e i farmacisti ma anche i più affermati tra gli avvocati, i medici specialisti,  gli ingegneri, gli architetti), risultano enormemente più elevate di quelle del settore  pubblico” (Sentenza Corte Cost. n. 223/2012).

In buona sostanza, per fronteggiare una crisi che gravava su tutta la popolazione, è stato imposto un enorme sacrificio ad una unica, determinata e ridotta categoria di lavoratori, lasciando immuni i redditi di tutte le altre categorie di lavoratori. Tale circostanza ha indubbiamente leso il principio di uguaglianza nonché quello secondo il quale tutti i cittadini devono essere chiamati a partecipare alle spese in ragione della propria capacità contributiva.

La questione ha assunto quindi i connotati tipici di un atteggiamento vessatorio.

Giova, in proposito, richiamare l’assunto della Corte Costituzionale: “L’eccezionalità della situazione economica che lo Stato deve affrontare è, infatti, suscettibile senza dubbio di consentire al legislatore anche il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti cittadini necessitano. Tuttavia, è compito dello Stato garantire, anche in queste condizioni, il rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, il quale, certo, non è indifferente alla realtà economica e finanziaria, ma con altrettanta certezza non può consentire deroghe al principio di uguaglianza, sul quale è fondato l’ordinamento costituzionale”. (Sent. Corte Cost. 223/2012)

Il “prelievo coattivo” nelle tasche dei lavoratori si è sostanziato, di fatto, in un danno permanente per i dipendenti pubblici in quanto gli effetti del blocco degli incrementi contrattuali hanno prodotto effetti che travalicano il periodo temporale per il quale è stato inflitto. L’impossibilità di recupero, sancita dal legislatore, ha fatto sì che tale misura continuasse a produrre i suoi effetti su tutta la vita lavorativa del dipendente nonché sulla sua posizione previdenziale.

Sono dovuti trascorrere più di due anni dalla sentenza della Consulta che ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale del blocco della contrattazione prima di arrivare a vedere qualcosa di concreto. Con l’accordo raggiunto tra Governo e Sindacati confederali il 30 novembre 2016 si è finalmente riusciti ad intravedere una luce nuova. La valenza di tale intesa travalicava infatti il mero riconoscimento del diritto agli aumenti economici, costituendo l’emblema di una inversione di tendenza che – dopo anni di buio assoluto – potremmo definire “storica”.

Infatti, al di là della previsione degli incrementi retributivi che avrebbero costituito la base per i rinnovi contrattuali 2016 – 2018, l’intesa introduceva i presupposti che avrebbero ridato ruolo e contenuti alla contrattazione, anche attraverso un rinnovato modello di relazioni sindacali che doveva riprendere le sembianze degli anni della privatizzazione. Un lungo e travagliato percorso che, in virtù delle innovazioni normative e contrattuali, ha reso possibile ripristinare un giusto rapporto tra le fonti – legge da una parte e contratto dall’altra – consentendo di recuperare il valore della contrattazione, che non soltanto si riappropria delle materie sottratte al confronto con le Organizzazioni Sindacali ma riesce a superare le inique penalizzazioni imposte dalla d.lgs. 150/2009 sull’erogazione del salario accessorio.

I rinnovi contrattuali per il triennio 2016-2018 si pongono quindi come uno spartiacque tra il periodo più buio della storia del lavoro pubblico ed un futuro che torna a restituire valore a principi sanciti dall’art. 39 della Costituzione attraverso la ripresa della contrattazione nazionale e un forte rilancio di quella integrativa. Inoltre, tali rinnovi hanno costituito anche l’occasione per gettare le basi sull’apertura di discorsi nuovi sui quali da tempo si sollecitava l’attenzione, quali il welfare contrattuale e la progressiva riduzione della fiscalità del salario accessorio. 

Il mutato panorama politico conseguente alle elezioni politiche del 2018 non ha giovato al Pubblico Impiego. Sulle politiche sul Pubblico Impiego si è registrata nell’immediato una nuova inversione di tendenza, in senso assolutamente negativo.  Nessuna questione, a partire dai rinnovi contrattuali 2019-2021, è stata oggetto di confronto con le rappresentanze sindacali. Si è trattato di un anno e mezzo di decisioni unilaterali, dirette unicamente ad introdurre ulteriori strumenti punitivi nei confronti dei lavoratori, quali la “rilevazione biometrica” della presenza. Il nuovo provvedimento pseudo-riformistico che ha visto la luce, denominato “concretezza”, non è altro che una legge delega che di fatto intenderebbe riportare indietro le lancette dell’orologio, rimettendo mano alla ripartizione delle materie tra legge e contratto e andando nuovamente ad incidere sul rapporto tra di essi nonché sulla funzione delle rappresentanze sindacali, in barba anche all’articolo 39 della Costituzione.

La crisi di Ferragosto e la sua evoluzione, che ha portato alla nascita di un nuovo Esecutivo con tutte le vicissitudini che abbiamo vissuto, inaugura un’altra stagione politica, nel corso della quale sarà necessario porre riparo agli errori degli ultimi malvissuti 450 giorni.

In particolare, nell’ambito del Pubblico Impiego occorre disfare la tela di Penelope ordita in questi 15 mesi prima che produca effetti devastanti ed è necessario assumere scelte condivise che tengano in primaria considerazione il miglioramento dei servizi della Pubblica Amministrazione attraverso investimenti seri che puntino alla valorizzazione professionale ed economica dei lavoratori ed al pieno ripristino di un sistema che consenta di assicurare ai cittadini l’esercizio dei diritti costituzionalmente garantiti.

Le ultime scelte politiche hanno provocato un generalizzato pericoloso imbarbarimento dei principi costituzionali che i Padri Costituenti avevano posto alla base del nostro ordinamento giuridico, amministrativo e sociale, al punto tale da suscitare giustificate preoccupazioni in ordine al reale permanere del tessuto democratico del Paese.

Nel passato, quando si parlava di riforme, l’obiettivo comune a tutti gli attori coinvolti era quello di migliorare la qualità di vita dei cittadini e del Paese.

Dunque, oggi, per riformare, per recuperare terreno, per ridare una nuova veste di dignità al Paese ed ai suoi cittadini, è prioritario che l’attuale classe dirigente – che ha assunto a guida del Paese – riesca a recuperare quella sensibilità e quella cultura politica che hanno dato la vita alla nostra Costituzione. Occorre un cambio di atteggiamento e, conseguentemente, una totale inversione di rotta prima che la “Nave Italia” cozzi contro la punta dell’iceberg.

Simonetta Colaiori

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